光明日报举办研讨会
    为听取更多专家的意见，2001年5月下旬，光明日报网络信息部与中国信息经济学会在北京举办了一次专家座谈会，专家们在会上争论热烈，以下是2001年5月30日光明日报刊发的这次座谈会的全文。
面对入世电信业要垄断还是要竞争     ●要防止垄断者滥用垄断地位
     ●要考虑电信业本身的特殊性和复杂性
     ●要注意吸取国外电信改革的经验教训
     自1998年以来，我国电信业进行了一系列改革。经过邮电分营、政企分开、电信重组后形成的竞争格局是否已经有效？应该采取哪些措施防止垄断者滥用垄断地位？入世在即，国外的拆分与开放经验对我们有何借鉴意义？在日前由本报网络信息部和中国信息经济学会举办的一次专家座谈会上，学者们围绕这些电信热点问题进行了深入的探讨。会议由中国信息经济学会理事长、中国人民大学信息学院教授陈禹主持。
为什么有效市场竞争难以形成     主持人：虽然我国电信业已经过了一轮大规模的重组，但是否意味着已经形成了一种有效竞争格局呢？
     张昕竹（中国社会科学院规制与竞争研究中心主任）：很多人认为，中国的电信市场目前还远没有形成有效竞争，主要原因是主导运营商中国电信仍然规模过大，给联通和网通等运营商在竞争性业务上与中国电信展开竞争带来很大困难，因此提出对中国电信进一步拆分。
     主持人：您认为我国电信业形不成有效竞争的原因是什么？
     张昕竹：中国电信之所以让人感到不想给竞争对手以机会，一是因为目前长途业务还有非常高的利润。二是因为它给别的运营商提供接入服务不足以补偿其网络投资。第二种激励比第一种激励更重要。因为我国电信改革的起点与美国拆分AT＆T时是不同的，我国电信业还面临着非常紧迫的发展问题；另外，中国电信的市话网存在严重的价格扭曲。中国电信市话亏损确是事实，但这只是冰山的一角，更严重的可能还在于批发层次或者互联互通的亏损，因为这直接关系到能否形成有效市场竞争。也就是说，中国电信不是不想与其他运营商合作，而是因为从其提供的接入服务中可得到的收入因受到管制而不足以弥补其成本。
     另外，还有一个常常被忽视的潜在因素是不对称管制所带来的不良激励，使其他运营商为了能够长期享受各种优惠扶持政策，本身就不愿意与主体运营商进行激烈的市场竞争，至少在理论上我们不能排除这种可能。
     张毅（信息产业部办公厅综合调研室）：这种可能性确实存在。别的运营商提供的服务比中国电信也好不到哪去。
     主持人：那么政府应该采取哪些措施使市场竞争更有效呢？
     张昕竹：政府应该从两个方面入手，一是尽可能地放开市场准入，包括允许交叉市场准入，即形成数家竞争的格局。也就是说，竞争不仅仅意味着同质竞争，还包括不完全替代的异质竞争，比如本地网面临各种无线接入、宽带接入、有线电视和竞争性接入服务商等的竞争。二是需要制定符合公共利益的管制政策作为保障，而不是单纯依赖非对称管制或者产业重组。合理的管制政策的制定与实施还需要对电信业的监管体制进一步改革。
     主持人：通过政府手段对中国电信进行重组是不是一种见效比较快的管制措施呢？
     欧阳武（中国社会科学院信息基础结构与经济发展研究中心秘书长）：拆分实际上是最简单的一种办法，对管制者的管制水平和管制效率要求是最低的。我觉得，中国的电信体制改革必须放在加入WTO的总体战略下来考虑。把中国电信切分后意味着市场上不再有一个主体电信企业。但在城域网上，在未来一段时期里垄断的局面仍然存在。目前用户反映最强烈的是市话涨价，如果把长途和市话分开，在长途领域形成竞争后，势必造成经营者的利润接近其边际成本，长途会大幅度降价。运营商为了维持市话经营，必然要大幅度提高市话价格，这会引起国内消费者的强烈反对，整个电信改革可能会遇到舆论方面非常大的压力。在目前普遍服务的机制还没有形成，交叉补贴机制需要重新考虑的情况下，切分中国电信将很危险，而且这样做并没有解决实际问题。
     实际上，可以不通过拆分的办法而是通过管制政策来促进接入市场的竞争，达到我们现在想要达到的目的。在西方或者在一些电信改革走得较快的国家，采取了用户回路出租的办法。政府可以通过强有力的管制和价格政策，迫使主导电信企业开放本地回路，使一些竞争性的电信公司，能够尽早进入本地业务市场。如果在北京，任何一个数据公司，能够利用现有的中国电信的用户接入网做接入服务，长途市场竞争情况就会形成。
     另外，我建议把有线电视网这部分资源利用起来，或者允许广电部门将其出租给一些竞争性的电信公司提供本地接入，在业务层次上形成竞争。
     韩德强（北京航空航天大学经济管理学院博士）：在某些地方，某些领域，垄断是正常存在的，拆分垄断是非常困难的，要在拆分垄断非常困难的地方（比如在本地电信网方面）硬要拆分，这就叫竞争万能论，社会为之付出的代价非常大。如果在建立垄断非常困难的地方（比如在饭馆这个行业）建立垄断，就叫垄断万能论。我批评的竞争万能论是指凡是垄断就是不好，凡是竞争就是好。我不是垄断万能论，但竞争也不是万能的。我主张要防止垄断者滥用垄断地位，必须加强民主化管制。否则，无论横切竖切，整个中国电信业都将落入国际电信巨头之手，无法应对加入WTO后的挑战。
美国、印度的改革经验哪些值得借鉴     主持人：从1984年开始，美国AT＆T进行了多次拆分，印度也早于我国引入了竞争，这两个国家的电信改革经验对我们有何借鉴意义？
     杨培芳（信息产业部电信研究院政策中心负责人、中国信息经济学会副理事长）：美国政府1984年将AT＆T横向切分为8个独立的公司的做法是不明智的。最后划区竞争转化成为本地电信划区垄断，并没有达到预期效果。后来的英国、法国、德国电信改革都没有采用这种横向分割的办法。
     实际上，在本地固定电信专业领域，世界各国开放竞争都没有像其他电信业务领域那样成功，竞争的有效性在这个领域普遍受到怀疑，最后只能依靠其他相近电信业务搞代替性竞争，如移动通信等。首先，横向切分除了增加同一专业的交易成本之外，并不能建立有效的竞争机制。其次网络经济与工业经济的最主要区别在于收益递增性，也就是规模越大成本越低，效用呈几何级增长，众多独立的小公司竞争肯定是一场低效率或者无序的竞争。第三，网络经济的又一重要特征是普遍互联性。不同网络公司之间必须建立平等互联和成本结算关系。众多小公司互联肯定会成倍增加交易成本和协调费用，而这种附加成本总要转嫁到消费者头上。
     去年10月份AT＆T又拆分成四家独立性公司。这一方面体现了金融投资市场的选择，因为投资者只选择有发展前景的专业领域，多专业捆绑就意味着拿不到投资。另一方面，也体现了只有突出专业化经营才能提高效率。最重要的是这四家公司既有独立性，又有显著的相关性。每个公司可以继续沿用AT＆T品牌，而AT＆T无线公司和AT＆T宽带公司在股权运作上又与普通股份公司没有什么区别，既保持了大公司的品牌优势，又有小公司的灵活性。
     我国电信改革采取将原垄断企业按专业纵向切分，然后在不同专业领域培育新竞争者的改革思路大体是正确的，因为加入WTO以后，未来的赢家只有少数、大型、有主打专业产品的松散的产业集团。从当前情况看，为了进一步建立有效竞争与管制格局，长途电信要进一步放开竞争，本地电信则要加强在资费、接入、互联等方面的管制。但对我国来说最重要的是竞争的有效性必须建立在专业化优势和将新进入的竞争公司做大的前提下，而不是将大公司分拆为一个个五脏俱全的小公司。
     张毅：印度发展电信业的起点基本上和我国差不多，1990年两国的主线普及率都不到1％，1995年两国的移动电话普及率都不到1％。现在印度的主线普及率是3％，我们是22％；印度的移动电话普及率为2％，我们是7％。为什么在不到10年的时间里印度和我们的差距会拉得这么大呢？一个很重要的原因是印度电信业在起点非常低的时候引入了竞争。1994年印度政府把全国切成很多区，竞争发牌照。结果这么多年因管制和各个方面配合不到位，发展速度已远远比不上中国。
     我国电信发展这么快，一是国家政策扶持，比如初装费和加速折旧政策。二是原邮电部当时发展电信业采用正确的技术政策，高起点采用了程控交换、光缆传输等技术。三是原邮电部大胆负债经营。四是这个产业先是在垄断状态下，统一经营，培育起这个产业，然后逐步地放松管制，引入新的竞争者，这对中国的电信业的发展也非常重要。另外，没有中国联通，中国的电信业也不会发展这么快。
入世在即如何看待电信重组     主持人：入世已经临近，我们如何在这样的背景下，重新思考竞争与垄断的关系？
     韩小明（中国人民大学经济学院教授）：入世在即，我国的电信体制改革要考虑一些约束条件，否则，很可能从理论都讲得非常清楚，但结果是不可行的。首先，在引入竞争时要把着眼点放在国际化的背景下。目前全球化的竞争中已不是企业竞争，而是国家经济的竞争。另外，垄断和集中度这两个概念含义不同。集中度高了可能会导致垄断，但它只是垄断的条件。企业集中度高了之后，利用集中度的优势压制竞争对手才是垄断。美国司法部对波音公司和微软采取两种不同的管制标准，原因就在此。第三个约束条件是我国的电信消费超前，即居民的收入水平还没有达到要消费现代化的电信服务的水平。在这种条件下，我们要对普遍服务重新认识，要考虑在这种经济水平下普遍服务提供到什么程度。
     过去我们只想应该变革，应该竞争，而没有考虑这么变革得到的结果和为变革付出的成本之间是什么关系，如果这个关系思考不清，将来我们会重蹈美国80年代电信改革的覆辙。
     张毅：不管怎么重组，必须考虑到在本地网引入竞争非常困难，这在国际上都是一个很难解决的问题。正像欧阳武在他的书中所说，因为电信业本身有特殊性和复杂性，改革过程并不像许多人想象的那么简单。第二，不管怎么改，管制方面的问题要解决。国际上的发展趋向是成立独立的管制机构。信息产业部作为政府的通信管制机构，职权责如何统一应该考虑。
     杨培芳：面临加入WTO，我国应该培养有竞争力的老虎还是群狼？现在国外成功的企业都是老虎，而我国的电信企业要么是养在笼子里的老虎，要么是猴子。我觉得即使是养在笼子里的老虎，把它提前放出来去适应现在的竞争环境恐怕也比重新培养一批狼来得有效。如果不尽快培养一些守规则、有实力的小老虎和大老虎，放任大狼、小狼搞恶性竞争，失信于消费者，这样的企业再残忍也没有竞争力。
     韩小明：问题复杂就复杂在这儿。国内企业面对国际竞争的时候是弱者，但在国内面对消费者的时候又是强者，而美国企业无论是在国内还是在国际上都是强者。如果为了国际竞争，保护企业，老百姓利益会受到一些影响，在考虑老百姓的利益，制裁企业的同时，又弱化了企业的国际竞争力，中国的问题已经复杂到在这两者之间没有权衡的余地，只能判断哪个损失更小一点。

电信拆分引发大讨论
    人民日报、光明日报的行动以及信息产业部领导的表态，迅速在社会上掀起了一场大讨论。各研究机构及新闻媒体闻风而动，纷纷邀请专家、学者就什么样的垄断才应该破除，什么样的竞争才是有效的等问题发表观点。
    2001年6月27日至7月1日，中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心与梁晶工作室联合举办了第四届现代经济学前沿专题学术研讨班，这次研讨班特意开设“电信竞争与反垄断高级论坛”，邀请了拉丰、王小强、田国强、平新乔、白重恩、许成钢、张维迎、邹恒甫、周其仁、胡汉辉、樊纲等一批专家学者发表演讲。
    在拆分中国电信的问题上，很多专家意见相左。总结那时的观点，我们发现主要有以下几种：
    一、主张拆分的：阚凯力、杨培芳、王小强（原体改委体改所常务副所长）、韩小明等
    主张拆分的专家中，又分成了几派。
    1、主张竖拆的：阚凯力  杨培芳等
    2、网业分离：王小强、韩小明等
    在1998年那次电信重组中，王小强曾经和北京大学中国经济中心教授周其仁、国家广电局信息网络中心方宏一博士进行过一次大论战。在“电信竞争与反垄断高级论坛”上，王小强提出的主要观点是：将网络从中国电信手中剥离，成立网络管理公司，交给政府统一行政调度，将网络租用成本大大降低，然后由多家运营商在下游竞争。
    韩小明则是在光明日报举办的那次研讨会上提出应该进行网业分离。
    二、不主张拆分的：韩德强、周其仁、张昕竹、欧阳武、史炜等
    1、反对继续拆分中国电信。以韩德强、张昕竹、史炜等为代表。
    韩德强的观点在人民日报的那篇文章中我们已经讲过。
    张昕竹在一次海南会议上讲出了他的观点：横拆不如竖拆，竖拆不如不拆。说到底，还是不拆的好。
    国家体改委经济体制研究所副研究员史炜(国务院经济体制改革办公室研究所研究员)认为，拆分中国电信会使其竞争力降低。如果不面临加入WTO，拆分中国电信并无不妥；但一旦加入WTO，拆分中国电信将使国内失去主体电信企业，无法应对国外电信企业的冲击。目前中国电信集团的资本只有2000多亿元人民币，与国际电信大公司相比显得很弱小。
    2、主张数网竞争，扩大电信市场准入。代表人物是、欧阳武。在1998年的大论战中，周其仁就主张“三网复合，数网竞争”。在“电信竞争与反垄断高级论坛”上，周其仁仍坚持他早先的观点。他说：“从增加竞争的角度看问题，无论横切还是竖切，进一步分拆中国电信的‘油水’都不大。重点可以放在进一步扩大电信市场的准入。”周其仁提出应实行“不对称”准入，即允许广电涉足电信业务在先，而让中国电信进入广电擅长的视频传播业务在后，并以政策扶持的方式让广电尽快“长大”，在中国电信市场上形成一个诸强平等的竞争状态。这样做的好处是：较短时间形成竞争，保持中国电信完整，迎接中国加入WTO。
    在这场大讨论行将过半的时候，一个横拆中国电信的方案又被抛出：“按地域拆成两大集团”。
    到底是谁提出的这个横拆方案，我问了很多业内的专家，他们都说不知道，直到今天，在回顾那场电信拆分大讨论时，仍找不到一个代表横拆一方的标志性人物。
    “横拆方案是被媒体先报出来的，但消息来源不知道。”阚凯力说。
　　但很快，横拆方案遭到了专家们的质疑，不少人认为，这种拆分只会将全国垄断变成局部垄断，彼此之间并没有形成有效的竞争，而且地域间的互联互通将会成为一个很大的问题。
横拆方案公布
    有关是否拆分中国电信的争论沸沸扬扬历时半年之久，一直拖到2001年12月初，中央政治局常委会最终一锤定音：拆分中国电信，方案是早先并不被专家们看好的横拆：将中国电信沿长江为界，一分为二。
    2001年12月11日，在中国正式成为WTO成员的第一天，国务院公布了电信体制改革方案。这份长达11页的文件，包含了五个方面的内容：电信体制改革的必要性；指导方针、原则和目标；固定电信企业重组整合方案；进一步加强电信业的政府监管职能；电信体制改革的配套措施。
    为什么要进行这次电信体制改革？要达到什么样的目标？文件中是这样写的：实现中国电信和其他电信企业的重组整合，优化资源配置，打破固定电信领域的垄断局面，确立比较竞争的基本架构，发挥比较优势，保证平等接入和互联互通，建立电信行业现代企业制度；推动和支持中国电信及其他有条件的电信企业上市融资，促进电信业健康发展；加强电信监管职能，建立有中国特色的电信监管体系，形成政府监管下有序竞争和健康发展的电信市场；推进国民经济与社会信息化。
    具体的重组整合方案包括两部分：
    第一步：打破固定电信领域的垄断，合理划分中国电信网络资源，将中国电信现有资源划分为南、北两个部分。
    南、北怎么分呢，哪是南、哪为北呢？
    方案中是这样写的：中、东部地区大致以长江为界，中国电信所属的华北地区（北京、天津、河北、山西、内蒙）、东北地区（辽宁、吉林、黑龙江）和河南、山东共10个省（自治区、直辖市）的电信公司归属中国电信北方部分，其余归属中国电信南方部分。南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有中国电信全国干线传输网70%和30%的产权，以及所属辖区内的全部本地电话网。
　　第二步：对现有电信企业进行重组。中国电信北方部分和中国网通通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司，保留中国网络通信有限公司、吉通公司业已形成的品牌和无形资产，实现国有资产保值增值；中国电信南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。
　　重组后的两大集团公司仍拥有中国电信已有的业务经营范围，允许两大集团各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务。
    “这是国家利益损失最小的一个拆分方案，如果纵向拆分后，没有一个完整的电信网，后果不堪设想。”一位电信业内人士这样评价道。
  “这是不得不拆中国电信的一个次佳方案。”张昕竹说。
   “横拆方案100%会最终被否决掉。在重组我国电信业的所有方案中，这是最差的方案，它既不能打破中国电信的市话垄断，又对市话的垄断延伸没有任何限制，所以对于在我国建立公平有效竞争没有任何意义。同时，它更不能解决中国电信全国性业务的分散经营问题，所以也不能促进中国电信的发展。与此相反，这个方案将对市话的垄断延伸加以扩大（移动业务），而且使中国电信的全国性业务更为分散。所以它不但不解决任何问题，而且将使原已存在的问题更加突出，真是有百害而无一利。”阚凯力对这一方案给予了否定的评价。
    拆分方案中明确规定，这次改革重组在国务院领导下，由信息产业部负责组织实施。吴基传于是再次操刀顺着长江一线将中国电信一分为二。


　　第三次重组内幕（待完成）  时间：2008年5月
  目的：解决电信市场结构失衡，实现全业务经营
  内容：待定